据海南日报客户端 | 谢祥项
旅游业作为战略性支柱产业、民生产业和幸福产业，是现代化服务业龙头产业，具有扩内需、稳就业、促开放、传文化多重价值，是中国式现代化建设的重要支撑。作为国家文旅领域纲领性文件，《旅游强国建设“十五五”规划》（以下简称规划）开篇即明确总体发展宗旨，立足贯彻落实党的二十大精神，锚定高质量发展主题、文旅深度融合主线，提出统筹政府与市场、供给与需求、保护与开发、国内与国际、发展与安全五大关系，确立“服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴”核心使命，从国家战略层面重塑旅游业发展定位。依托规划开篇顶层导向，我国旅游业将摆脱资源粗放开发、门票经济主导的传统模式，迈入新质生产力赋能、制度型开放驱动、全域协同发展的全新阶段，划定全国文旅发展总方向，明确海洋旅游、入境旅游、高端消费旅游三大突破赛道，也为海南国际旅游消费中心建设划定根本遵循。
一、《旅游强国建设“十五五”规划》核心创新思路
依托规划开篇确立的总体原则与发展基调，区别于以往文旅行业五年规划侧重产业提质、基础设施补短板的编制逻辑，规划跳出行业视角，立足国家对内扩大内需、对外推动高水平开放大局，重构文旅发展底层逻辑，形成五大维度系统性创新，搭建起旅游强国建设整体框架。
（一）发展定位创新：产业功能升级，锚定国家多重战略载体
本次规划打破旅游业单一经济产业定位，重塑“扩内需核心引擎、对外开放窗口、文化文明交流纽带、全民幸福支柱产业”四重战略属性，将文旅产业嵌入国民经济循环、外交合作、生态文明建设全局。规划量化划定2030年阶段性发展目标，明确旅游及相关产业增加值GDP占比、出入境客流、国内出游人次核心指标，倒逼各地摒弃粗放式文旅开发模式。同时规划差异化划分国内大众旅游、国际高端旅游两大赛道，重点布局沿海海岛开放板块，首次将国际旅游消费枢纽、南海海洋旅游纳入全国文旅空间顶层布局，为海南赋予国家级先行示范使命，夯实海南文旅发展政策底座。
（二）发展模式创新：三化协同转型，培育旅游新质生产力
针对国内文旅业态同质化、科技赋能薄弱、生态损耗突出等行业通病，规划提出智能化、绿色化、融合化三大转型路径，重塑产业发展根基。一是融合化转型，彻底剥离传统观光门票经济，推进旅游与文化、康养、深海航天、体育、会展、乡村产业跨界融合，构建“吃住行游购娱体康学”九大产业要素，严控复刻式仿古景区建设，深挖在地特色资源；二是智能化转型，依托人工智能、数字孪生、低空经济技术赋能文旅全链条，布局沉浸式文旅、智慧出行、无感消费场景，推动数字科技资源下沉旅游目的地；三是绿色化转型，严守生态红线，建立全国统一生态旅游准入标准，严控滨海、雨林、无人海岛开发强度，推广零碳景区、低碳住宿，实现生态保护与文旅发展双向共赢。
（三）空间布局创新：全域统筹赋能，倾斜海岛开放板块
规划破除以往分散化、碎片化文旅布局，构建都市休闲圈、乡村旅游带、山海生态走廊、近海海洋旅游廊道四大全国性空间骨架，其中单独增设海洋旅游专项篇章，补齐我国滨海文旅顶层设计短板。规划精准划定对外开放文旅极点，将海南、横琴、平潭列为三大国家级海岛旅游标杆区，唯独赋予海南全岛文旅先行先试权限，在用地用海、市场准入、出入境管理、免税消费领域给予政策倾斜，形成“内陆保普惠、海岛搞开放”的差异化空间格局。
（四）消费逻辑创新：供需双向改革，引导流量转向品质消费
规划推进消费端系统性改革。供给侧摒弃标准化景点供给模式，针对青年潮玩、高端度假、银发康养、跨境购物、研学游学细分客群打造定制化产品，大力培育首发经济、夜间经济、赛事会展经济；需求侧优化带薪休假、春秋放假制度，推行跨区域旅游联票、文旅消费补贴，延长游客停留时长，提升人均消费；开放侧完善全国入境便利体系，扩容免签范围，优化跨境支付、国际航线、外文服务，打通入境消费堵点。
（五）治理制度创新：开放合规并举，推进文旅现代化治理
一方面推进旅游领域制度型开放，授权自贸试验区、海岛示范区放宽外资文旅准入、游艇出入境、医疗旅游监管限制，允许试点地区自主出台专项开放政策；另一方面完善行业治理体系，搭建全国文旅信用监管平台，建立事前信用约束、事中数字巡查、事后快速维权闭环，整治低价游、虚假宣传、文旅乱象，构建政府、市场、群众多方共治格局，兼顾开放活力与行业合规。
二、《旅游强国建设“十五五”规划》重点实施举措
（一）产业供给提质：实施四大专项工程，培育文旅新业态
一是文旅深度融合工程，打造国家级文旅廊道、非遗沉浸式体验片区，盘活老旧街区、古村落存量资源，严控新建大型人造景区；二是新业态培育工程，重点扶持邮轮游艇、低空旅游、科创研学、医疗康养、滨海赛事、跨境演艺六大战略性业态；三是智慧旅游全域工程，搭建国家级文旅公共服务平台，推进景区数字化改造，普及AI导览、无感通关服务；四是绿色旅游示范工程，出台滨海旅游开发负面清单，分批创建零碳景区、生态度假区。
（二）消费扩容增效：完善多层体系，激活内外消费市场
对内打造国家级文旅消费集聚区，盘活县域、乡村文旅资源，发放惠民文旅补贴，完善老年、青少年特殊群体配套设施；对外搭建“免税购物+离境退税+跨境电商”多层次国际消费体系，支持自贸港落地全球品牌首秀首展，打造国际性消费地标，疏导境外消费回流。
（三）扩大行业开放：破除跨境壁垒，提升国际文旅话语权
优化全国过境免签政策，按区域梯度放宽入境限制，加密国际航线；放开沿海区域游艇、邮轮跨境通行限制，打造环边境跨国旅游线路；布局海外文旅推广站点，参与全球旅游行业规则制定，扭转我国文旅国际话语权偏弱问题。
（四）要素统筹保障：优化空间与政策配套，倾斜重点示范区
统筹风景公路、海上航线、低空航路一体化交通布局，补齐偏远文旅片区基建短板；针对海南等三大海岛示范区单列专项政策工具箱，在用地用海、财税减免、行业准入、人才引进方面定向放权，简化文旅项目审批流程。
三、对海南国际旅游消费中心建设的引领与启发
（一）战略定位引领：厘清专属身份，规避同质化内卷
依托规划空间布局创新导向，结合《“十五五”海南国际旅游消费中心规划》细化界定，明确海南战略定位，牢牢绑定自贸港独有政策、地理区位、航天深海稀缺资源，走不可复制的高端开放文旅路线，立足国家大局谋划本地发展，厘清自身发展赛道，差异化区分内地文旅城市、普通滨海旅游目的地，规避行业同质化内卷。
第一，全国海洋旅游唯一标杆示范区。规划布局全国海洋旅游廊道，专项授权海南开展全岛陆海一体化文旅开发；《“十五五”海南国际旅游消费中心规划》顺势优化全域空间布局，搭建三级海洋产品体系，深耕游艇、潜水、冲浪等精品滨海赛事业态，补齐我国高端海洋文旅供给短板，扛起环南海文旅合作核心职能。
第二，文旅领域制度型开放试验田。规划授权海岛开放试点放宽文旅市场准入，海南紧抓封关运作政策窗口期，整合86国免签、第五及第七航权、零关税、博鳌乐城特许医疗叠加政策，全域放开文旅外资独资准入，试点跨境消费、出入境监管改革，打造全国文旅领域制度开放改革样板。
第三，双循环交汇消费门户。承接国家扩内需、促消费战略部署，《“十五五”海南国际旅游消费中心规划》固化做强免税购物、特色医疗、国际教育“三篇消费文章”,发展路线，精准承接国内高端消费回流，畅通境外游客入岛消费渠道，打造链接内外市场的双向互通消费枢纽。
（二）产业赛道引领：细化供给体系，培育旅游新质生产力
对照国家产业提质四大工程，规划全盘承接、本地化重构，破除海南文旅长期存在的业态单一、过度依赖免税、滨海观光老化问题，发力科技、医疗、时尚、海洋高附加值赛道，用新质生产力破解文旅增收瓶颈，构建多层次产业体系。
一是迭代升级免税消费主业。对标国家多层级消费布局，海南优化免税业态结构，打破单一离岛免税模式，搭建“离岛免税+岛内居民日用免税+保税展销+市内退税”四维体系，适度扩容免税品类、优化限购规则，依托消博会打造全球新品首发平台，从单纯商品售卖转向时尚消费、品牌运营，拉长免税消费产业链。
二是做实医疗康养特色赛道。落实国家文旅康养融合部署，依托博鳌乐城先行区政策，扩大跨境医保结算范围，放开外资独资医疗机构准入，开发慢病康复、抗衰医美、滨海旅居一体化产品，打造全天候、长周期康养度假产品，摆脱海南旅游季节性痛点。
三是做强科创研学新兴业态。承接国家科创文旅要求，用好文昌航天、三亚深海、南繁育种、雨林生态国家级资源，联动黎安国际教育试验区，开发科考研学、跨国游学产品，打造全国科创文旅IP，提升文旅附加值。
四是统筹全域特色业态布局。按照国家差异化发展要求，海南固化“双核引领、六极支撑”产业格局：海口聚焦入境门户、演艺会展、综合免税；三亚聚焦高端度假、游艇婚恋；文昌航天、万宁体育、琼海医疗、陵水教育、儋州文体、中部雨林错位发展，化解各市县文旅业态内卷问题。
（三）对外开放引领：放大政策红利，突破制度开放壁垒
规划划定文旅开放底线、赋予试点权限，《“十五五”海南国际旅游消费中心规划》放大封关叠加优势，必须依托两大规划授权，大胆推进文旅领域先行先试，以制度红利构建不可复制的对外开放优势，针对性破除入境、投资、跨境流通三大堵点。
首先优化入境便利体系。紧扣国家免签扩容政策导向，细化落实《“十五五”海南国际旅游消费中心规划》出入境便利改革要求，优化现有86国免签实施细则，拆分商务、研学、医疗专项免签通行通道，加密洲际、东南亚国际直飞航线，补齐多语种公共标识、跨境通信、外币结算配套短板，全面优化境外游客入岛体验。其次全面放开文旅投资准入。严格落实国家文旅外资开放部署，对照海南专项规划改革条款，取消外资旅行社、演艺机构、滨海文旅运营商持股比例限制，引入全球头部文旅运营主体，对标国际一流服务标准重塑行业运营规范。最后深化跨境文旅合作。联动东南亚沿海经济体共建跨国邮轮一程多站航线，联合举办国际滨海赛事、文旅展会，依托文旅柔性人文合作，以文旅软实力赋能国家海洋发展战略。
（四）生态底线引领：严守绿色红线，打造可持续文旅样板
国家规划反复强调滨海、雨林生态刚性约束，绿水青山是海南文旅立身之本，封关运作、产业开放绝对不能透支生态资源，划定文旅开发不可触碰红线，恰好契合海南生态立省底线要求。《“十五五”海南国际旅游消费中心规划》将生态管控前置为项目审批第一门槛，出台海岸线、热带雨林、海岛旅游开发负面清单，严控滨海房地产化文旅开发，全面落实新建文旅项目低碳审批标准，打造环岛零碳文旅廊道、雨林生态体验基地。同时推动文旅生态反哺，将文旅营收按比例划入生态修复专项资金，实现“旅游开发—生态反哺”良性循环。
（五）行业治理引领：对标国际标准，构建现代化监管体系
国际化旅游中心不仅需要政策开放，更需要现代化治理能力。对标国家文旅智慧治理现代化要求，海南必须破除粗放监管思维，补齐法治化、数字化、标准化短板，用优质营商环境留住国际客源、外资企业，落实《“十五五”海南国际旅游消费中心规划》营商环境提质任务，升级自贸港专属文旅智慧监管平台，整合免税经营、海上游乐、旅行社、民宿行业全域数据，实现行业一站式数字化闭环监管，根治海上游乐安全隐患、旅游宰客、虚假营销行业顽疾。同步出台海洋旅游、康养服务、免税销售、研学旅行四项地方专项服务标准，全面对接国际文旅认证体系，补齐海南文旅国际化服务短板。此外搭建主客共享全域公共服务体系，完善环岛旅游公路驿站、无障碍设施、多语种应急保障配套，兼顾国内普惠文旅需求与国际高端旅居服务需求。
依托双向政策叠加红利，海南有望在2030年全面建成业态高端、制度开放、生态优美、治理现代化的世界级旅游消费门户，补齐我国对外文旅开放短板，夯实旅游强国建设的重要开放支点，打造可复制、可推广、可输出的海岛文旅高质量发展的海南经验。
（作者系海南大学国际旅游与公共管理学院副教授、博士生导师）
值班主任：张成林
内容审核：李萌
责任编辑：韩慧
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